引子
全球经济治理是基于制度的治理,围绕制度的纷争及其话语权的大国博弈是当下全球经济治理的特征。二战之后,全球经济治理的制度体系因权力格局的变化和博弈,由美国主导的西方话语垄断体系发展为G7/8的话语补充体系以及G20多极话语合作体系。随着美国实力相对的持续下降,美国背弃多边制度体系,引发了全球经济治理体系变革的话语权博弈。中国需根据自身的国际定位、发展阶段和外部制约,审慎地选择话语对象,避免话语对抗、维护多边制度,并选择适当的策略路径提升制度性话语权,推进全球经济治理制度体系的合理变革。
引言
制度是人为设计的形塑人们互动关系的约束。作为人类创造出来的成果，制度不仅建立人类行为规范和行动准则，形成人类社会生活的秩序,而且其运行有助于减少交易成本、降低不确定性并由此带来福利的增进，制度本身也体现制度设计者的观念、利益和权力分配。制度的重要性和影响的广泛性不言而喻，制度分析在经济学、政治学、历史学和社会学等领域学术研究中扮演着重要角色。在国际政治经济领域，制度是协调各个国家与国际市场关系的纽带，制度体现为持久的、相互联系的正式与非正式规则，起到规定行为角色，限定行动并塑造行为预期的功能。在国家为基本单元的国际体系中，由于不存在具有中央权威的世界政府，国家特别是大国成为处理和协调国际事务乃至全球问题的重要主体。包括国际组织、国际机制和国际规则在内的国际制度超越一般的工具意义成为全球治理的重要基础。从某种意义上说，制度是霸权治理的某种替代，国际合作之所以可以在没有霸权的情况下发生，主要是制度发生了作用。当今的国际体系告别“丛林世界”走向“规则世界”，和平与发展是时代的主题。公然的战争行为和武力威胁不再是主要选项，制度关系取代联盟关系成为国际关系的常态，围绕国际制度的博弈是当今国际关系特别是大国关系的主要表现。
二战以来，国际政治经济最重要的问题之一是经济全球化进程中，如何协调日益一体化、高度依赖的全球经济与主权国家政治自主性之间的矛盾。要解决这一矛盾，理想的解决方案是建立全球经济的国际管理体系。随着经济全球化的深入发展以及全球性经济问题的凸显，20世纪末，全球经济治理从全球治理的理论话语中脱胎出来，其中规则与制度分析是全球经济治理的理论核心。经济全球化的深入发展，需要国际社会制定国际规则来协调、规范跨国经济活动，以降低经济全球化带来的不确定性和风险，化解国际经济合作中的纷争，以规则为基础的治理自然而然成为全球经济治理的根本。经济全球化与全球经济治理构成开放型世界经济条件下不可分割的统一整体，市场交易过程与制度为依规的治理过程融合成为全球经济的整体特征。
但同时，制度亦是大国权力角逐和话语博弈的产物，承载着制度设计者的意愿、价值观和意识形态。尤其在世界经济和国际社会权力格局发生变化的当下，多边治理面临着前所未有的挑战和冲击，传统大国和新兴发展中国家的话语博弈白热化。在全球经济治理中掌握话语权的国家掌控了制度的主导权，设定有利于扩张本国利益和权力的国际制度。鉴于此，本文从制度性话语权的视角对全球经济治理中的制度博弈进行分析，澄清制度性话语权的内涵和意义，探讨国际格局变化下的多边制度僵局和话语权博弈，以期化解中国在全球经济治理中所面临的制度压力，提出中国话语权提升路径。
一、全球经济治理制度性话语权的内涵及意义
制度尤其是正式制度与权力不可分割。一方面制度往往需要权力的支撑才能形成，另一方面制度本身也体现权力的分配。制度源自于自然演化和人为设计。所谓自然演化，主要是指制度是社会中众多参与者演化博弈的结果，单个的参与者对制度的形成和演进很难起到决定性的作用，即制度是由长期交互作用的许多个人积累性冲击所形成的。如习俗、惯例、语言和某些经济契约等都是长期演化而形成的。所谓人为设计，指制度由具有权威的设计者基于自身和制度参与人的观念、利益和权力诉求构建起来的。当然制度的两种形成路径难以严格区分，许多自然演化的制度需要政府等权威主体用法律的形式加以固化和确认。所以从某种程度上说，制度是权力的产物，同时制度固化、合法化权力，制度成为权力的来源和运用权力的工具。
权力是一种广泛存在的社会现象，也是社会科学领域中的核心概念。权力通常指确定资源权属和决定资源分配的实力（如定价权）。权力有多种分类，如凭借优势资源直接控制行为的强制性权力、通过制度规范制约行为的制度性权力、通过互动关系实施控制的结构性权力以及通过系统知识、社会价值等生产实施控制的生产性权力。
话语权是权力的一种表现形式，是一种通过话语存在的权力。早在福柯话语权理论中，人类的话语便被打上了权力的烙印。此后，哈贝马斯的话语政治理论进一步在政治语境下剖析了话语过程中的权力折射。狭义上的话语权强调的是行为主体的语言、文本通过表达产生影响的权力，但由于语言本身也是一种制度，一种使得其他制度成为可能的“元”制度，制度与话语天然地结合在一起。制度性话语权是“制度”、“话语”和“权力”内合和镶嵌在一起的复合性概念。
在国际政治经济理论中，虽然鲜有西方学者使用制度性话语权这个术语，但制度与权力的关系充斥于现实主义学派和自由主义学派的经典论述中。例如，现实主义认为国际制度是权力的附属品。新自由制度主义虽强调相互依赖和国际合作，认为国际制度构成单独变量作用于国际社会的治理结构，影响国际社会行为体的行为[16]，但并不否认权力对制度形成的影响。因此，权力对国际制度的形成起着决定性影响，而制度在形成后又决定了国家在全球经济治理中的权力和身份。
二战之后，大国不再依赖于武力威胁，而是通过话语博弈制定国际经济制度，行使对国际事务的支配权。具体而言，大国通过自身的优势话语实力，使其他国际行为体心悦诚服地接受或者不反对本国所推行的意识形态、价值观、游戏规则和议事日程(包括突发事件的处理权)，最终控制国际事务博弈的结果。那些在军事及经济实力等硬实力及国家政治制度、意识形态、法律文化等软实力方面具有优势的国家，通过策略性选择话语对象，掌控话语时机和场合，设计有利于本国的话语内容，巧妙地使用不同话语方式，支付适当的话语对价，便可在议题提出、规则供应、体系及机制构建等方面具有主导权，以本国价值标准和利益导向生成全球经济治理的制度系统。
目前，制度性话语权是在国际政治经济等领域研究的热点话语，中国政界和学术界把制度性话语权概念引入到全球经济治理语境中，在于刻画制度、权力和话语三者之间的应然关系。第一，制度为目标，强调制度的基础性、保障性和依据性，尤其在世界无政府的国际环境下，国际制度起到关键性的作用，公平而有效的治理有赖于制度效率和制度公平。基于制度的治理优于霸权治理，多边制度秩序优于霸权秩序。第二，权力是手段，强调权力为制度服务，尽管客观上制度也能为权力服务，但如果以权力垄断为宗旨，世界秩序仍然是披上制度外衣的霸权秩序。第三，话语为形式，强调权力和制度通过对话的方式而产生，而非战争和武力威胁的方式。强调话语权并非强制性权力，意在借助对话机制，促使理念和主张得到认同，塑造在国际事务中设置议题、制定标准和规则以及正义伸张、价值判断的综合能力。
由此可见，所谓“制度性话语权”，是指国家为主的行为体通过话语平台、选择话语策略在理念传播、倡议动员、议程设置、规范塑造、规则制定、规则实施上的主导权和影响力，这种权力最终能够促使体现自身价值观念、利益诉求和权力分配的制度形成。
当前，制度性话语权在全球经济治理中具有举足轻重的意义。首先，大国在全球经济治理中的制度性话语权博弈决定国际社会权力格局和利益分配。制度结果并非全然中性，不同的行为体在制度中可获得的利益不尽相同。制度主导者通过积极引领、塑造制度设计的价值、目标和规则，以使制度安排体现自身偏好，而那些在制度中利益受损的行为体便会试图改变既有制度，引发全球经济治理的制度博弈。
其次，制度性话语权赋予全球经济治理正当性和合法性。通过话语博弈的制度形成过程具有一定的中立性，增强了行为体对自身行为后果的预期，那些为各国所普遍接受的制度更因具备国家同意的形式特征而获得正当性。在纠纷发生时，制度亦提供了一套预先设定的争端解决机制，避免强权政治和单边制裁。从而在国际政治和国际法学者看来，全球经济治理的制度体系亦是国际法话语体系，可用以评价国家行为的合法性。制度性话语权赋予大国主导全球经济治理的合法性权威。
二、全球经济治理制度性话语权的博弈历程
二战之后，传统的全球经济治理体系基本形成。大国对制度性话语权占有随国际权力格局变化而不断发生转变，先后经历了布雷顿森林体系的西方话语垄断体系，G7/8对布雷顿森林体系的话语补充以及G20多极话语合作三个阶段。
（一）布雷顿森林体系下的西方话语垄断体系
两次世界大战后，全球经济治理权力结构发生变化，随着英国实力的衰退，英国的全球霸权地位为美国所替代，美国主导的布雷顿森林体系建立。布雷顿森林体系由国际货币基金组织、世界银行和关贸总协定/世界贸易组织构成，其货币金融、贸易治理理念遵循了内嵌自由主义的思想，制度设计由美国提供，反映了美国为首的发达国家在全球经济治理中的地位及话语权。值得肯定的是，布雷顿森林体系在维持美国的全球经济治理霸权、美元的国际货币体系中心地位以及美式经贸规则权威性的同时，亦为战后世界经济的恢复、全球经济秩序的稳定、经济全球化和自由贸易的发展提供了大量的公共产品。但布雷顿森林体系话语权的构建最初是以美国霸权为基础的，是美国垄断下的西方话语体系的体现，随后虽因西欧国家、日本等崛起，美国向其让渡部分治理权力，但总体上话语主体狭窄，权力过于集中，不能反映全球经济治理话语权分配的参与性和合理性。
（二）G7/8对布雷顿森林体系的话语补充
20世纪60年代开始，由于美国深陷越南战争无法自拔，财政赤字逐渐扩大，国际收支日益恶化，美元信誉遭到严重打击，爆发了多次美元危机。70年代美国已丧失了单极控制国际货币的能力，大国之间贸易摩擦和纠纷也不断增多。此时，石油危机和经济危机相继发生，美国垄断下的全球经济不再可行，亦无力单独解决各类经济问题。美国于是向不断崛起的西欧、日本等让渡一定的话语权。美国、英国、法国、德国、日本、意大利、加拿大成立七国集团（G7），年G7进一步接纳俄罗斯成立G8集团，G7/8开始登上历史舞台。
G7/8集团是西方大国协商国际经济政策的非正式性对话机制，构成布雷顿森林体系的话语补充机制。这种非正式的话语机制能加强对话协商的有效性，有助于各国就矛盾解决达成共识，标志着全球经济治理制度性话语权分配由美国垄断模式转变为G7/8集团俱乐部共同分享话语权的大国协调模式。G7/8机制在创立后，加强了各国在货币、金融、贸易、汇率方面的协商合作。然而，G7/8机制仍然是西方工业大国稳定全球经济制度、制定全球经济制度的对话机制。即便此时新兴发展中国家已逐渐崛起，但因总体实力较弱、话语意愿并不强烈，尚不具备参与全球经济治理制度建设和政策提供的话语权。
（三）G20下的多极话语合作
20世纪90年代开始，全球经济结构发生进一步变化，中国、巴西、印度等新兴发展中国家集体崛起，其话语意愿亦随经济实力的增长逐步增强。传统霸权国家与新兴发展中国家多极化格局日趋明显，G7集团的封闭俱乐部式治理模式受到质疑。年亚洲金融危机爆发，西方各国意识到全球经济的稳定发展迫切需要传统霸权国家和新兴发展中国家的协调合作，以降低世界经济在全球性经济危机当中所表现出的脆弱性。
在这种背景下，年二十国集团（G20）正式建立。G20机制是首个西方传统霸权国家和新兴发展中国家协商对话的平台，其成员国内生产总值占据全球总产出90%。G20旨在促进各南北国家在经济方面的协商合作，提高全球经济治理机制的合法性和有效性，促使美欧等向新兴发展中国家让渡部分权力，使新制度在建立过程中体现出发展中国家的声音。
G20的成立体现了发展中国家尤其是亚洲国家在全球平台的影响力与日俱增；同时标志着全球经济治理机制从布雷顿森林正式机制向更具灵活性和操作性的非正式性机制的转变。年的匹兹堡峰会正式确定将G20机制作为讨论全球经济议题的主要平台，并使之对国际经济的管理进一步制度化[22]。此后的历次峰会在稳定和振兴全球经济、解决跨境问题、增进南北合作等方面取得显著成效。G20一度发展成为全球经济交流网络中心，以及全球经济治理传统大国和新兴国家南北合作对话的核心机制。
三、全球经济治理的多边制度僵局与话语权博弈
上世纪中叶至本世纪初，美国霸权领导下的西方话语垄断体系一度经过G7/8和G20的创设，逐渐转变为G20南北共治的多极话语体系。但权力转移中触及其根本利益时，美国特朗普政府开始转向单边主义，威胁放弃WTO为代表的多边治理，这对全球经济和全球经济治理制度带来极大的负面影响。
（一）WTO下的多边贸易制度困境
WTO内在机制性缺陷及成员利益诉求的广泛异质性等因素导致多哈回合谈判长期处于停滞状态。年特朗普政府上台后，WTO的多边贸易治理机制陷入前所未有的危机之中。
首先在谈判领域，WTO多哈回合自由化议题与发展议题谈判分歧显著，谈判功能几乎停滞。新兴发展中国家要求发达国家加强农业及非农产品的市场准入，取消农产品补贴；而发达国家则要求在多边协定中以本国法为蓝图，制定服务贸易、知识产权、环境、劳工等高标准规则,双方利益难以调和，多哈回合谈判的几届部长级会议谈判破裂。与之相反的是，区域贸易协定不断增生，降低了全球经济治理的效率，使企业经营成本成倍增长，导致国际经贸关系的非连贯性和混乱，及国际关系的不可预见及非公平性。WTO已由自由贸易的引擎逐渐沦为“稳压器”，被置于区域贸易协定的阴影之下，逐渐为其边缘化。
其次，WTO的争端解决机制因美国的有意阻挠濒临瘫痪。WTO的争端解决机制一直被誉为“皇冠上的珍珠”，抑制了国际社会的强权政治，促进了国际贸易争端的和平解决[28]52，并因其有效性和公正性而享誉多年。年至年期间，因美国频频阻挠成员方对上诉机构大法官的指定，当前上诉机构大法官仅剩下3名。随着年12月美国籍和印度籍上诉机构法官的到期，WTO上诉机构将仅剩下一名大法官，其争端解决机制将不再满足《争端解决谅解》规定的至少3名法官参与争端解决的要求。WTO争端解决机制将不可避免地陷入瘫痪。
（二）多边贸易制度改革的话语权博弈
针对WTO制度改革，美国、欧盟、中国、印度等提出了针锋相对的改革方案，WTO成为既有霸权国家和新兴发展国家话语权竞争和博弈的场合。美国为抑制新兴发展中国家尤其是中国的崛起，要求重塑反倾销、工业补贴、国企竞争等规则，取消对发展中国家的特殊及更优惠待遇；中国则联合新兴发展中国家和其它发达国家捍卫发展中国家的权利，并提出完善上诉机制，打破争端结局机制僵局的改革方案。
例如，美国联合欧盟和日本否定中国在市场开放方面所作出的努力，拒绝承认中国为市场经济，矢口否认与中国在《入世议定书》中达成的反倾销替代国比价方法“日落”条款，并将中国的经济发展完全归结于在多边贸易制度下获取了不当的优势，针对中国经济发展模式对WTO既有规则进行改革，试图将限制产能、工业补贴和国企竞争规则等纳入WTO。
显然要对WTO制度进行根本性改革，实现贸易利益的再分配难度很大，美国对此采取了两手准备。一方面倘若WTO改革无法推进便采取“退世”方案，彻底闲置WTO机制，并将制度构建的场域转移至双边及区域贸易协定下。从其主导的区域贸易协定规则可见，美国话语目标包括扩张补贴主体，制定国有企业非商业援助规则，将跨境服务补贴纳入规制，将禁止的补贴措施扩张至破产企业的补贴、债转股等措施中。另一方面，为使欧盟、加拿大、日本、墨西哥等国家保持与美国相同的话语立场，美国不惜以单边制裁手段逼迫其他国家就范。例如美国于年初对钢铁、铝制品征收附加关税，但倘若对美出口这两项金属产品的贸易伙伴接受美国提出的五项条件便可豁免所加征的关税。其中，五项条件中的核心条件便是与美国一道通过各种手段解决中国各类贸易扭曲政策，包括在WTO下对中国提出申诉。年底美国主导下的《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）更是借助于条约退出的“毒丸”条款，以退出该协定为要挟，限制缔约方与其所认定的“非市场经济国家”开展贸易谈判。需要看到的是，美国在全球经济治理中仍具有相当程度的优势和领导力，其部分新制度构建及针对中国的制度限制获得了欧盟、日本等部分国家的附和。
但在WTO争端解决机制和上诉机构改革方面，中国和欧盟立场一致，美国无疑成为搅局者。美国曾指出WTO上诉机构存在的问题，包括上诉机构法官超出规定的90天审议期限，在超出任期后仍对负责的争端继续裁决，并未能秉承一定的主权克制原则，在裁决中对成员方国内法进行了评价，宣称裁决具有先例地位[30]。年12月，中国、欧盟、澳大利亚、加拿大等国家回应美国的要求，向WTO提交了改进争端解决机制的方案，如严格限制上诉时限，约束上诉机构的权限，仅对解决争端必要问题进行解释，禁止评价成员方国内法，提升争端解决机制的透明度等[31]。在后续的建议中，中国与欧盟、印度等国家还提议提升上诉机构的独立性、公正性和工作效率，建议增加上诉机构大法官人数，将任职年限修改为6—8年，从而降低大法官的工作负荷，提高其工作效率，并在上诉机构大法官缺席时启动自动填补程序[32]。中国、欧盟提出这些方案一一回应了美国对上诉机制不满，然而这些提议并没有为美国所采纳。可见，美国搅局上诉机制、令其瘫痪的真正原因是美国对WTO制度控制能力的下降，致使其未能按照自身意愿推进新规则制定，并在近年的若干起涉美争端中败诉。
四、中国提升全球经济治理话语权的路径
提升制度性话语权，构建更加公平合理的全球经济治理制度体系是中国的大国责任。但作为发展中国家，中国必须充分意识到当前自身在全球经济治理中面临的制度挑战，需要在制度博弈中根据自身的实力、所处的发展阶段应对霸权国家的反制力量，选择适度策略和可行的路径提升制度性话语权。
（一）中国在全球经济治理所面临的话语挑战
首先，中国在传统的全球经济治理制度中话语权相对不足，在全球经济治理中，议题设置能力、谈判能力和话语影响力需要与经济体的地位相匹配。虽然发展中国家在国际货币基金等国际组织中的投票权份额得到提高，但其话语弱势地位没有得到根本性改变，如何采用合理、正当的手段切实提升话语权、维护本国的发展利益，仍是中国和其他新兴经济体面临的首要问题。
其次，中国在全球经济治理中并非制度主导国，其建设性参与全球经济治理受制于谈判技巧和话语经验的不足。尽管美欧实力下降，仍维持了较强的制度创建和制度控制能力，其主导的区域经贸协定更是引领了新一代高标准贸易投资规则的形成。相对而言，中国无论是在多边还是区域制度领域，并不像欧美一样具有娴熟的话语谈判技巧和制度创建能力，中国虽参与了多哈回合所有谈判，但对WTO制度的规则形成影响不足；在自由贸易协定签订中，中国自贸区战略虽取得一定成效，但与发达国家相比存在较大差距。自由贸易协定的话语成效取决于谈判国能否根据本国谈判目标进行规则供给，与冲突规则展开竞争，并使其经贸规则兼备形式上的一致性和实质上的有效性等若干条件。中国目前已签署15项自由贸易协定侧重于降低商品关税和促进服务贸易，并未充分根据中国产业优势如基础设施建设进行话语创新，协定内容也存在合作型条款建构过度，应对贸易投资壁垒有效性欠佳，对美欧正在形成的不利于中国的规则亦欠缺主动防御意识等问题。
再次，中国所处的发展阶段也制约了中国的制度竞争力。一方面，由支撑制度性话语权的硬实力来看，中国经济面临人口红利、工业化红利逐渐缩小，经济转型和经济下行风险的压力增大；另一方面，从中国的软实力来看，中国在知识产权、环境等法制建设上与发达国家仍有较大差距。由此，中国一方面需要一个稳定的国际环境，配合国内经济体制改革以跨越中等收入陷阱；另一方面则需提升软实力减少统筹国际国内两类规则的外在障碍。
最后，霸权国家既往制度构建的持续影响及对新兴经济体的话语诉求的多方反制亦将成为阻碍中国提升话语权的一种约束。当前，中国等发展中国家的崛起使全球经济治理由西方垄断话语体系向多边话语体系转变。然而，美欧等西方国家所主导的高标准区域贸易协定如《美加墨贸易协定》、《欧加全面经济与贸易协定》、《欧日经济伙伴协定》等正重塑全球贸易、投资、知识产权、竞争等规则，对现有的多边治理机制进行了削弱，通过对发展中国家逐个击破，试图重建其垄断话语体系，由此形成对中国不利的外部制度环境。尤其是《美加墨贸易协定》违反自由贸易精神，通过原产地规则和劳动标准，公然干预钢铁和汽车的贸易流向，其内容包括针对中国国有经济的国企竞争中立、汇率操纵等条款，并为墨西哥和加拿大与中国未来展开自由贸易协定谈判设定制度障碍。
（二）中国在全球经济治理中提升制度性话语权的路径和策略
第一，在围绕全球经济治理制度的大国博弈中，中国应积累话语实力，避免在实力不足的情形下与大国展开话语对抗，引发话语冲突。因此一方面中国需积极挖掘中美双方共同利益，推动两国在全球经济治理中的合作，实现共同利益，尽可能实现双赢的状态，形成合作新局面。在工业补贴、国企竞争中立等中美存在显著分歧的领域，中国应秉承求同存异的原则适度推进制度改革，避免和美国的直接的制度冲突，或适度让渡经济利益回避制度对抗，以期为最终的霸权治理向合作共治平稳转移留下足够的时间和空间。另一方面，中国应务实推进国内改革，中国应积极吸收美国市场经济制度中的合理成分，进一步加大经济开放程度，促进国有企业深化改革，加强创新激励和知识产权保障，提高中国企业在全球市场的竞争力，从而降低中美之间有关经济发展模式的制度之争。
第二，中国应维护多边制度，推动多边制度渐进有序改革。中国并非谋求全球经济治理制度性话语权的垄断，而是维护二战以来的多边制度秩序的合理性，参与引领以发展为导向的多边制度。既有多边制度相对于区域排他性制度安排包容性和参与性更强，相对于区域制度具有地理上的整体性、行为准则普适性和互惠的分散性等优势。并且，中国入世以来经济的蓬勃增长正是受惠于多边贸易制度的普惠性。WTO权力关系的变化促使发展中成员的合作，形成了可破解和分化美国与欧盟垄断性话语力量。中国依然需依托既有的多边治理制度发展国内经济，并向国际社会提供更多的公共产品。
当前，WTO所迫切需要解决其争端解决机制上诉机构法官不足的问题。中国需联合欧盟以及其它WTO成员方，启动WTO争端解决机制的修订工作。例如，中国可根据《建立WTO的马拉喀什协定》，联合欧盟等地区和国家，启动WTO下的投票机制，补选上诉机构大法官。为防范类似情形再发生，中国还可联合欧盟召集成员方对《争端解决谅解》进行条约解释，一旦获得WTO四分之三成员方同意，便可修订《争端解决谅解》上诉机构大法官的数量、任期和自动补选规则。
另一方面，中国应联合其他发展中国家，维护发展中国家的特殊性及优惠待遇。WTO各轮贸易谈判以自由化议题为主，对发展中国家所关切的发展议题